Avocat clujean, despre modificarea legii privind liberul acces la informații de interes public: ”Această inițiativă este un regretabil pas înapoi”

Potrivit Legii nr. 544/2001, accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, în conformitate cu Constituția României și cu documentele internaționale ratificate de Parlamentul României.

“Cel mai nou proiect de lege înregistrat în Parlament referitor la modificarea acestei legi își propune să aducă o serie de amendamente importante, care tind să transforme dramatic relația dintre instituții și cetățeni și posibilitatea acestora din urmă de a avea acces la informațiile publice și implicit de a participa la dezbaterea publică. Această inițiativă legislativă este justificată de autorii săi prin faptul că formularea cererilor de acces la informațiile publice ar fi deosebit de oneroasă pentru angajații autorităților publice însărcinați să le soluționeze, aceste cereri fiind adesea abuzive și urmărind să amenințe, șantajeze și să hărțuiască funcționarii publici”, afirmă Georgiana Sas, avocat Iordăchescu & Asociații.

Proiectul vizează art. 5 și art. 9 din Legea nr. 544/2001, însă schimbările prefigurate pentru art. 9 promit să aibă consecințe dramatice în ceea ce privește solicitarea și obținerea informațiilor de interes public. Astfel, se urmărește modificarea alin. 1 și introducerea a trei noi alineate, alin. 3, 4, și 5, art. 9 urmând să arate astfel: 

Alin. 1: În cazul în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de autoritatea sau instituția publică sau alte servicii suplimentare, costul serviciilor de copiere, de scanare, de anonimizare a datelor cu caracter personal, de căutare și identificare a documentelor în arhivă precum și orice alte operațiuni necesare este suportat de către solicitant, în condițiile prezentei legi; dacă informațiile solicitate se află deja pe site-ul Web al instituției, răspunsul va cuprinde doar indicarea locului unde pot fi găsite acestea, iar în cazul în care volumul informațiilor solicitate depășește 50 de pagini, autoritatea poate refuza transmiterea acestora.

Alin. 2: Dacă în urma informațiilor primite petentul solicită informații noi privind documentele aflate în posesia autorității sau a instituției publice, această solicitare va fi tratată ca o nouă petiție, răspunsul fiind trimis în termenele prevăzute la art. 7 și 8.

Alin. 3: Cuantumul taxei pentru serviciile prestate, respectiv acțiunile desfășurate, potrivit alin. (1) al prezentului articol, va fi stabilit prin act administrativ emis, sau după caz, adoptat de către organele de conducere a entităților prevăzute la art. 2, lit. a) din prezenta lege , respectiv prin Hotărârea Consiliului Local in cazul unităților administrativ-teritoriale, în funcție de durata, complexitatea și volumul serviciilor și acțiunilor ce trebuie efectuate în vederea punerii la dispoziția petenților a informațiilor solicitate, în forma solicitată, stabilirea respectivului cuantum fiind în competența exclusiva a autorităților, sau după caz, a organelor de conducere a instituțiilor publice mai sus menționate.

Alin. 4: Taxa instituită potrivit alin. (3) se va aplica și în cazul în care respectivele informații de interes public sunt solicitate în format electronic, în condițiile în care documentele ce cuprind respectivele informații de interes public sunt deținute doar în format scris și sunt îndosariate, iar pentru a fi comunicate corespunzător și în timp util petenților presupun activități suplimentare de copiere, scanare, anonimizare a datelor cu caracter personal și alte activități ce implică un volum, o complexitate, sau după caz, o durată mare de muncă.

Alin. 5: Autoritatea sau instituția publică are dreptul să refuze motivat comunicarea informațiilor solicitate în condițiile în care acestea conțin date cu caracter personal ce nu pot fi anonimizate ori în condițiile în care aceste informații sunt solicitate cu rea-credință, încălcând dispozițiile referitoare la buna-credință prevăzute în Constituție și legile în vigoare; de asemenea, în cazul în care informațiile solicitate fac trimitere la contracte care cuprind clauze confidențiale ce ar putea pune în pericol activitatea unor firme sau dacă există un proces pe rol, iar informațiile ar putea cauza uneia dintre părți în judecarea echitabilă a cauzei, acestea nu se pun la dispoziția solicitantului. 

În analiza modificărilor prefigurate pentru alin. 1 trebuie avut în vedere faptul că în capitolul al doilea din Normele metodologice din 2002 de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public se precizează și se detaliază obligația autorităților și instituțiilor publice de a organiza compartimente specializate de informare și relații publice sau de a desemna persoane cu atribuții în acest domeniu. “Nu este deloc rezonabil ca cetățenii, beneficiarii comunicărilor de informații de interes public, să devină responsabili pentru problemele de personal din instituțiile publice și modul în care volumul de muncă este împărțit între persoanele competente în acest domeniu. În plus, din moment ce rolul lor este comunicarea cu publicul, deci desfășurarea tuturor activităților necesare acestui demers, remunerația persoanelor responsabile este datorată tocmai pentru îndeplinirea atribuțiilor amintite. Or, din moment ce această remunerație provine și din contribuțiile particularilor la bugetul de stat, este neclar de ce aceștia din urmă ar trebui să plătească din nou atunci când solicită informații de interes public.” continuă Av. Georgiana Sas. 

Prin urmare, se poate observa că, cel puțin în aparență, proiectul legislativ urmărește restrângerea dreptului persoanelor de a avea acces liber la informații de interes public pentru a soluționa deficiențele de ordin administrativ care există în compartimentele special create în acest scop. Acest lucru nu poate fi acceptat, întrucât dreptul particularilor este unul reglementat nu doar în Constituție, dar și pe plan internațional, iar restrângerea lui poate avea loc doar atunci când este legitimă, proporțională și necesară într-o societate democratică. 

În acest sens, legislația și jurisprudența europeană recunosc în materia accesului la documentele instituțiilor unionale principiul acordării unui acces cât mai larg posibil, excepțiile de la acesta fiind de strictă reglementare și aplicare. Remedierea organizării deficitare a instituțiilor publice nu poate fi considerată ca fiind o astfel de excepție și nici nu poate fi pusă în sarcina particularilor, cu atât mai puțin atunci când presupune restrângerea dramatică a unor drepturi fundamentale. Dreptul la informație este deosebit de important și pentru că este strâns legat de dreptul la liberă exprimare, care produce la rândul său efecte asupra exercitării altora, precum dreptul la liberă întrunire și asociere, dreptul la vot etc.. După cum se preciza și în una din hotărârile Curții Inter-Americane a Drepturilor Omului: „Libertatea de exprimare este una din pietrele de temelie pe care se bazează întocmai existența unei societăți democratice. Este indispensabilă pentru formarea opiniei publice. Este de asemenea o condiție sine  qua  non pentru dezvoltarea partidelor politice, a sindicatelor, a societăților culturale și științifice și, în general, a celor care doresc să influențeze publicul. Ea reprezintă, pe scurt, mijlocul care îi permite comunității, atunci când o exercită, să fie suficient informată. În consecință, se poate spune că o societate care nu este bine informată nu este cu adevărat liberă.”. 

O altă critică referitoare la modificările aduse alin. 1 are în vedere reglementarea posibilității autorităților de a refuza transmiterea informațiilor de interes public atunci când depășesc 50 de pagini. Trecând peste faptul că acest standard este stabilit în mod complet arbitrar, trebuie remarcat că reglementează un motiv suplimentar de refuz al comunicării unei informații de interes public, neprevăzut la art. 12 din lege și justificat doar de volumului ei. O astfel de abordare este nu doar dificil de înțeles și acceptat, dar tinde să lipsească de conținut întocmai dreptul cetățenilor la informare. Particularii nu pot anticipa întotdeauna amploarea informațiilor pe care le solicită și este profund injust ca accesul să le fie limitat în baza unui număr aparent întâmplător, cu atât mai mult cu cât nu există un motiv legitim pentru a îngrădi această garanție constituțională. În același sens, este dificil de justificat un refuz bazat pe acest motiv din moment ce, în temeiul aceleiași propuneri legislative, particularul ar fi responsabil cu suportarea costurilor tuturor operațiunilor necesare comunicării informațiilor.

În expunerea de motive a inițiativei legislative, una din soluțiile propuse pentru degrevarea angajaților este de a lăsa la latitudinea autorităților publice modalitatea prin care vor pune la dispoziție informațiile de interes public, întrucât respectarea prevederilor legale actuale obligă întreg personalul să afișeze informații „reprezentate în sute de pagini și […] sunt totodată inutile”. Astfel, ar urma ca instituția să aleagă dacă informațiile vor fi afișate pe site, la sediu sau supuse spre consultare în spații special amenajate. Or, aprecierea utilității informațiilor de interes public nu este de competența inițiatorilor proiectului. Aceste informații sunt utile prin ele însele, întrucât asigură transparența în relația cu particularii și facilitează înțelegerea de către aceștia a modului în care autoritățile își desfășoară activitatea. 

Analizând soluțiile concrete propuse prin acest proiect de lege, observăm că ele nu țin cont de o serie de realități practice. Astfel, dacă autoritățile optează pentru publicarea exclusivă a informațiilor pe site, mai mult de 10% din români nu vor avea acces la ele (potrivit unui infografic al Monitorului Social bazat pe datele Eurostat, 84% din gospodăriile din România sunt conectate la internet; acesta poate fi consultat la adresa https://monitorsocial.ro/indicator/1087/, accesat în data de 17.10.2020). Apoi, dacă aleg să le pună la dispoziție la sediu sau în spații speciale, nu se are în vedere faptul că există persoane aflate în imposibilitate de a se deplasa, motiv pentru care dreptul lor de acces la informații de interes public este negat. Prin urmare, este de natura evidenței că o astfel de abordare creează o serie de noi dificultăți și inechități în sarcina persoanelor care ar trebui să fie neîngrădite în accesarea acestor date.  

Prin alin. 3 și 4 se urmărește reformarea substanțială a taxelor percepute pentru comunicarea informațiilor de interes public. Forma actuală a Legii nr. 544/2001 prevede că „În cazul în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de autoritatea sau instituția publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant, în condițiile legii.”, iar la art. 18 din Normele metodologice se explică faptul că accesul la informații de interes public este gratuit, singura operațiune taxabilă din cadrul acestui demers fiind copierea. Costul acestui serviciu va fi aprobat, respectiv actualizat prin actul administrativ al conducătorului autorității sau instituției publice centrale sau locale și nu poate depăși 0,05% din salariul minim pe economie calculat per pagină.

“Cu toate că expunerea de motive a noului proiect critică forma actuală a legii pentru că nu este formulată suficient de precis, suntem de părere că același lucru poate fi spus și despre varianta nou propusă pentru reglementarea taxei care ar trebui suportată de particulari și care vizează totalitatea operațiunilor necesare comunicării. Astfel, pe de o parte, fiecare entitate ar avea posibilitatea de a stabili propriile tarife și, pe de altă parte, ar avea în vedere „durata, complexitatea și volumul serviciilor și acțiunilor ce trebuie efectuate”, elemente subiective, pe care particularii nu le pot anticipa întotdeauna, ceea ce ar cauza o altă gravă încălcare a principiului egalității cetățenilor.” Av Georgiana Sas.

De asemenea, considerăm că, deși modul de organizare a departamentelor de comunicare și informare a publicului reprezintă atribuția exclusivă a instituțiilor și autorităților publice, efectele produse în ceea ce privește particularii – termenele de comunicare, motivele de refuz, taxele etc. – trebuie să fie caracterizate de claritate, previzibilitate și omogenitate, fără a distinge după instituția căreia îi este adresată solicitarea. O abordare precum cea pentru care s-a optat în proiectul de modificare a legii tinde să descurajeze particularii să fie vigilenți în observarea activității instituțiilor și să fie proactivi în relația cu ele, elemente care sunt fără îndoială esențiale într-o democrație veritabilă. 

La alin. 5 se prevede că „Autoritatea sau instituția publică are dreptul să refuze motivat comunicarea informațiilor solicitate […] în condițiile în care aceste informații sunt solicitate cu rea-credință, încălcând dispozițiile referitoare la buna-credință prevăzute în Constituție și legile în vigoare”. Ca aspect preliminar, nu putem să nu remarcăm redundanța acestor prevederi, încălcarea dispozițiilor constituționale și legale fiind o consecință logică a adoptării unui comportament contrar bunei-credințe. 

Mai problematic însă este faptul că modificarea pare să instituie o prezumție de rea-credință în sarcina particularilor care doresc să fie informați în condițiile legii, ceea ce nu poate fi acceptat. Dreptul la informație este un drept constituțional a cărui exercitare trebuie asigurată de autorități oricărei persoane interesate, și nu îngrădit pe baza unor presupuneri nefundamentate, dar care se doresc a fi reglementate. Pentru a vorbi de un veritabil stat de drept este necesar ca autoritățile și instituțiile să își desfășoare activitatea în mod transparent și să ofere informații în acest sens fără să manifeste suspiciuni față de solicitanți. Această viziune interesează cu atât mai mult în cazurile în care componența/conducerea instituțiilor publice este stabilită prin votul populației, întrucât acesta oferă legitimitate activităților desfășurate, particularii fiind îndreptățiți să le verifice și să fie informați corespunzător. Textul propunerii de modificare se remarcă din nou prin lipsa de claritate, întrucât nu se face nicio mențiune cu privire la împrejurările pe baza cărora se stabilește reaua-credință a petentului. Ne aflăm așadar în prezența unui alt motiv nejustificat de refuz de comunicare, instituțiile publice putând deveni astfel discreționare în decizia cu privire la un drept esențial în forul dezbaterii democratice. 

Unul din reproșurile aduse de inițiatorii proiectului legislativ în cadrul expunerii de motive se referă la abuzarea de prevederile Legii nr. 544/2001 de către organizațiile non-guvernamentale. Despre acestea se susține că solicită transmiterea, în format electronic, de „întregi arhive de mii de pagini de documente pe mai mulți ani, ale Primăriilor”. De asemenea, se arată că aceste organizații folosesc aceste documente în scopul exercitării „diverselor forme de șantaj, fie față de funcționarii din Primării sau demnitari, fie față de firmele cu care Primăriile în cauză au încheiate diverse contracte”, pentru a pune presiune pe aceștia și pentru a instiga „cetățenii împotriva autorităților locale și de a provoca scandaluri publice”. 

În legătură cu aceste susțineri, trebuie punctate câteva aspecte. Mai întâi, legea nu prevede nicio limitare cu privire la întinderea informațiilor care pot fi solicitate și nici vreo condiționare cu privire la modalitatea de transmitere a acestora. Aceasta este, de altfel, soluția rațională. Din moment ce au formulat o solicitare, particularii nu cunosc a priorivolumul informațiilor și, pe de altă parte, posibilitatea acestora de a alege forma în care să le fie comunicare reprezintă un mod de a le facilita accesul. 

În al doilea rând, dacă într-adevăr au existat cazuri în care informațiile de interes public obținute în temeiul legii au fost folosite în scop infracțional, persoanele interesate puteau lua măsuri de angajare a răspunderii penale, întrucât faptele descrise anterior sunt incriminate ca atare în Codul penal. O modificare radicală a legii este o soluție nu doar nejustificată și profund disproporționată, dar complet inadecvată pentru rezolvarea acestei pretinse probleme. Intenția duplicitară a unor solicitanți de informații nu poate fi sancționată prin limitarea generală a accesului la informații de interes public, implicit a unor persoane străine de această conduită. 

Nu în ultimul rând, această atitudine sceptică față de actorii non-guvernamentali este într-un vădit contrast cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia art. 10 din Convenție. Deși reticentă la început, instanța europeană a recunoscut un drept individual de acces la informațiile deținute de stat pentru a ajuta publicul să își formeze o opinie cu privire la chestiunile de interes general. 

De asemenea, a subliniat în repetate rânduri că rolul presei de a crea forumuri pentru dezbatere publică nu este rezervat exclusiv acesteia, ci poate fi asumat și de alți actori, precum organizațiile non-guvernamentale. Din acest punct de vedere, ultimele beneficiază de aceleași garanții specifice în materia art. 10 din Convenție ca și media și jurnaliștii. În pregătirea acestui demers, strângerea de informații este deosebit de importantă și constituie un element esențial al unei dezbateri publice informate. Restricționarea accesului la informații încă din această etapă justifică cea mai atentă analiză, întrucât statele au obligația de a elimina eventualele obstacole din calea exercitării funcțiilor presei atunci când ele există doar din cauza unui monopol informațional deținut de autorități. Mai mult, s-a observat că piedicile create pentru a îngreuna accesul la informații de interes public pot descuraja actorii care îndeplinesc roluri similare presei din a-și exercita rolul vital de „câine de pază” al democrației.

Prin urmare, se delimitează cu claritate faptul că rolul acestor organizații nu este de a instiga cetățenii împotriva autorităților, ci de a-i informa în mod complet și corespunzător cu privire la activitatea lor. Dacă rezultatele documentării nu sunt cele așteptate, o reacție de nemulțumire publică este mai mult decât justificată, iar soluția nu este cenzurarea ei, ci îmbunătățirea activității instituționale. 

În partea finală a expunerii de motive se precizează că inconvenientele care derivă din îndeplinirea atribuțiilor prevăzute în Legea nr. 544/2001 sunt incompatibile cu statul de drept și că autoritățile și instituțiile publice trebuie să asigure exercitarea prerogativelor puterii de stat. După cum am precizat anterior, legea prevede în termeni foarte clari obligația de a înființa departamente specializate, tocmai pentru a asigura comunicarea promptă și completă a informațiilor solicitate fără a afecta activitatea curentă a instituțiilor. Pe de altă parte, se susține că prerogativele puterii de stat sunt incompatibile cu respectarea drepturilor fundamentale. Nu putem decât să constatăm o gravă eroare, deoarece asigurarea respectării acestora este chiar o obligație imperativă corelativă acestor puteri. Mai mult, respectarea statului de drept, care funcționează în baza principiilor democratice, este strâns legată de un perpetuu dialog în spațiul public, ce trebuie în permanență întreținut cu informații de actualitate. 

“Încrederea cetățenilor în instituțiile statului este unul din principalii factori care contribuie la fortificarea instituțiilor democratice și a valorilor statului de drept. Ca în orice altă situație însă, încrederea se dobândește printr-un efort comun, susținut de o comunicare onestă și permanentă. Suntem de părere că această inițiativă este un regretabil pas înapoi în demersul îmbunătățirii transparenței în activitatea autorităților și instituțiilor publice, care tinde să golească de conținut unul din principalele drepturi fundamentale pe care se bazează un sistem democratic.” Av. Georgiana Sas.