Pledoarie pentru dreptul mediului. De Mircea Duțu

Atenția acordată mediului și intensitatea acțiunii de protejare a sa au devenit astăzi un marker al gradului de civilizație și dezvoltare durabilă al fiecărei țări, un standard al prestanței internaționale a unui stat și o formă de manifestare a participării sale la viața comunității mondiale.

Asumarea ca prioritate și promovarea cu consecvență a problematicii de mediu, cu sublinierea prioritară a preocupărilor schimbării climatice și conservării biodiversității, inclusiv în dimensiunea lor juridică, constituie în prezent un mijloc de manifestare a unei noi forme de soft power, cea ecologică. Europa și mai ales unele țări de mari tradiții civilizaționale, precum Franța și Marea Britanie, înțeleg și reușesc și pe o atare cale să-și păstreze și reafirme influența cu preeminență culturală în noile condiții ale globalizării și în consens cu marile provocări contemporane. Atașamentul față de problemele ecologice și angajamentul în favoarea soluționării lor durabile, cu un puternic efect de exemplu și antrenament se înscriu astfel într-o nouă perspectivă de desfășurare a multilateralismului și dialogului internațional. Leaders Summit on Climate (22-23 aprilie 2021), inițiat de administrația J. Biden, a reprezentat semnalul unei repoziționări a S.U.A. în centrul cursei de leadership ecoclimatic alături de UE și China și a confirmat asemenea perspective.

Noua doctrină geopolitică, pe cale a se configura în viziunea și termenii Acordului de la Paris privind clima (2015), are în centrul său miza leadershipului ecoclimatic și angajarea în tranziția ecologică aferentă mersului spre o mutație civilizațională majoră. Ea necesită o reacție fermă în planul dreptului și un răspuns juridico-conceptual adecvat, chemat să-l ofere noul drept al mediului și al climei. La numai 50 de ani de la apariția sa în arena juridică internațională dreptul mediului s-a dezvoltat extraordinar în privința reglementărilor, se afirmă ideatic și tinde să devină una dintre ipostazele de manifestare ale dreptului viitorului. Din asemenea preocupări și cu atari gânduri s-a născut și inițiativa pe care o prezentăm mai jos.

1. În urmă cu o jumătate de secol, între 5 și 16 iunie 1972, se desfășura, la Stockholm, prima conferință mondială, organizată de ONU, privind mediul uman, considerată, prin obiectivele proclamate și hotărârile adoptate, momentul fondator al dreptului internațional al mediului și catalizatorul determinant al afirmării dreptului mediului în general. În acest fel, inaugurată oficial, „era ecologică” avea să-și definească și afirme propriul drept, care va cunoaște un proces rapid de cristalizare și impunere ca nouă ramură a sistemului juridic și inedită disciplină științifică.

Cadrul propriu prefigurat atunci guvernanței mondiale și stabilirea bazelor instituționale și strategice pentru acțiunile viitoare în materie au oferit baza solidă pentru o evoluție structurată a reglementărilor juridice, emergența conceptelor și noțiunilor specifice și nașterea reflecției specifice.

Cu cele 26 de principii ale sale, în frunte cu primul care proclama că „Omul are un drept fundamental la libertate, egalitate și condiții de viață satisfăcătoare, într-un mediu a cărui calitate să-i permită să trăiască în demnitate și bunăstare”, au oferit perspectiva ideatică și viziunea coerentă a unui drept de finalitate, pentru mediu, având în centrul său îndrituirea oricărei persoane la un mediu protejat, sănătos și echilibrat ecologic și îndatorirea tuturor de a-l conserva, apăra și ameliora.

În continuarea reperelor astfel trasate și a spiritului inaugurat la Stockholm în cursul deceniilor următoare, preocuparea juridică ecologică s-a generalizat, iar rezultatele sale s-au îmbogățit și structurat. La nivel internațional și regional declarațiile, convențiile și acordurile de mediu au afirmat noi piste și forme de cooperare internațională; în plan intern s-au înmulțit legile-cadru de mediu, iar acesta din urmă a pătruns în constituțiile nou adoptate și revizuite, din care au radiat dezvoltările dreptului național de mediu și au fost create primele instituții administrative în materie.

Anii 1980 au fost marcați de adoptarea Cartei mondiale a naturii (1982) și de lucrările Comisiei Mondiale pentru Mediu și Dezvoltare (CMED), al cărei raport Viitorul nostru comun (1987) avea să impună conceptul de dezvoltare durabilă cu implicații majore pentru ideile și practica politicilor și reglementărilor în domeniu.

Punctul culminant al primelor două decenii de existență a dreptului mediului l-a reprezentat, fără îndoială, Conferința mondială ONU de la Rio de Janeiro din iunie 1992 care, prin documentele și hotărârile adoptate, a marcat maturizarea și acreditarea sa deplină. Declarația de la Rio privind mediul și dezvoltarea a sintetizat parcursul ideatic și experiența acumulate și trasat liniile directoare ale evoluțiilor din deceniile viitoare; ansamblul de principii consensuale și echilibrate în acest mod exprimat a fost preluat, nuanțat și dezvoltat în semnificațiile sale prin documentele internaționale și interne în materie. Rămân repere majore în acest sens: precauția (principiul 15), responsabilitățile comune, dar diferențiate (principiul 7) și participarea publicului în materie de mediu (principiul 10); altele trei s-au generalizat și impus: prevenția, obligația efectuării studiului de impact și îndatorirea de cooperare. Reuniunile mondiale ce i-au urmat – de la Johannesburg, din 2002 și Rio +20, din 2012 – nu au făcut decât să consolideze Acquis-ul sintetizat în 1992.

Recrudescența marilor crize ecologice, în frunte cu schimbarea climatică și erodarea biodiversității, afirmarea mondializării și primatul economic au influențat procesul juridic de mediu, noile sale repere fiind reprezentate mai ales de Acordul de la Paris privind clima (2015) și Programul ONU al dezvoltării durabile la orizont 2030 (ODD) adoptat în septembrie 2015.

Semicentenarul Declarației de la Stockholm din 2022 așteaptă, la rândul său, progresul a trei importante inițiative ale societății civile: Declarația drepturilor umanității, al treilea Pact al drepturilor omului relativ la dreptul ființelor umane la mediu și Pactul mondial pentru mediu.

Și la nivelul Uniunii Europene reacția inițiatoare a intervenit sub același impuls internațional onusian, în 1973, și a evoluat rapid constituindu-se astăzi un corpus juridic reprezentativ cu peste 25 de directive și regulamente, acoperind 40% din dreptul UE și aflat la originea a circa 75-80% din reglementările interne ale celor 27 de state membre, cu o pronunțată dimensiune climatică.

2. Rezonând cu evoluțiile internaționale și integrându-se după 1990 în preocupările și evoluțiile europene în materie, dreptul român al mediului are propria sa istorie și se confruntă cu provocările marcării specificului și asigurării efectivității. Sub influența momentului fondator din 1972, prima reglementare-cadru în materie Legea nr. 9/1973 privind protecția mediului înconjurător și întâia structură instituționalizată specializată Consiliul Național pentru Protecția Mediului (instituită în 1974) au încercat un răspuns național circumscris contextului istoric cu limitele sale. După 1990 crearea unui minister al mediului, adoptarea, după legea-model elaborată sub egida Consiliului Europei, a Legii nr. 137/1995 privind protecția mediului și apoi preluarea acquis-ului comunitar în cadrul procesului de preaderare la UE și integrarea dreptului unional-european al mediului și climei au generat un conglomerat de reglementări, cu sute de acte normative, dar mai  puțin drept al mediului. Constituția din 8 decembrie 1991 a înregistrat primele rezonanțe ecologice, iar prin revizuirea din 2003 s-a recunoscut oricărei persoane dreptul la mediu sănătos și echilibrat ecologic și stabilit garanțiile sale legislativ-procedurale. La rândul său, după ce a receptat cu entuziasm în curiculă dreptul mediului ca o materie obligatorie, învățământul juridic a marginalizat-o treptat, trecând-o apoi în registrul celor opționale. Totuși, apariția masterelor specializate și a doctoratului în domeniu i-au sporit perspectivele studiului și cercetării. Nu în ultimul rând, doctrina de drept al mediului, inaugurată în 1989, a cunoscut o dezvoltare proprie mai ales pe calea cursurilor universitare, tratatelor apărute și studiilor din ce în ce mai aprofundate.

3. Adoptarea Acordului de la Paris (2015) ca nouă viziune și cadru de acțiune globală la nivelul UE, asumarea Pactului verde (2019), cu o puternică componentă ecoclimatică ca strategie de creștere durabilă pentru viitoarele trei decenii, adoptarea primei legi (regulament) cadru europene privind clima, revizuirea întregului ansamblu reglementar unional-european spre promovarea obiectivului neutralității carbon, precum și adoptarea unui dispozitiv adecvat, în centru cu legi speciale în materie de tranziție ecologico-energetică în plan național, converg spre cristalizarea unui drept al climei ca un regim juridic complex și domeniu/dimensiune specială în plină ascensiune a dreptului mediului.

Reacțiile interne întârziate, insuficiente ori puțin adecvate la noile perspective strategice și reglementare unional-europene și globale ridică deja serioase semne de întrebare și îngrijorare asupra pericolului accentuării decalajului de tranziție ecologică, devenită formă a dezvoltării durabile consolidate și de receptare, transpunere și implementare a noului drept al mediului, ca factor de percepere și instrument de promovare a sa.

Într-o atare situație de incertitudini și dileme considerăm că, în virtutea responsabilității sale de senzor al realității socio-științifice pertinente, reflecției juridice îi revine misiunea de a atrage grabnic atenția asupra impasului creat și a consecințelor sale și a releva, pe baza analizei competente și diagnosticului exact, perspectivele depășirii ei.

Din conjugarea acestor nevoi interne de dezvoltare social-civilizațională și progres juridic cu clarificările presupuse de ultimele evoluții ale fenomenului european și internațional în materie, în contextul aniversării a unei jumătăți de secol de preocupări juridice de mediu s-a ivit ideea convocării primului congres național al juriștilor români specializați în dreptul mediului.

4. Un asemenea congres se vrea a fi, deopotrivă, o reuniune științifică de analize profunde cu degajarea de concluzii pertinente și un forum de largi dezbateri generatoare de inițiative, propuneri concrete și formule eficiente de exprimare și materializare a colaborării specialiștilor în domeniu ca unul prin excelență interdisciplinar, dominat de o abordare complexă, de aceeași natură. Participarea și implicarea experților aparținând altor orizonturi de preocupări, juridice ori conexe în genere tematicii de mediu, precum și ale reprezentanților societății civile, devin indispensabile. Odată cadrul național de dialog unitar și schimb rodnic de idei așezat, urmează a fi deschis spre colaborarea internațională în materie prin reluarea și intensificarea formulelor tradiționale, accederea la cele noi și inventarea și punerea în operă a altora adecvate contextului transfrontier.

5. Prin forța împrejurărilor concrete, schițate în parte prin considerentele care le preced, tematica ce se impune a fi avută în vedere spre abordare se anunță a fi stufoasă, complexă și cu o dinamică aparte. După un întâi efort de sintetizare și într-o primă aproximare ea ar putea să se circumscrie următoarelor orizonturi ideatice:

– Cadrul general de cristalizări, afirmări și evoluții conceptuale; de la dreptul naturii la dreptul mediului și spre dreptul climei: evoluții, involuții, perspective;

– Drepturile omului și criza ecoclimatică; Drepturile mediului în sistem propriu și în contextul general al drepturilor umane;

– Coordonate sectoriale, transversale și globale ale structurării normativității de mediu: reglementări, instituții, reacții posibile;

– Dreptul mediului ca obiect de studiu și câmp de cercetare științifică în România și în lume; prezența în curicula universitară și în preocuparea cercetării juridice și perspectivele posibile de evoluție;

– Quo vadis Dreptul mediului? Codificare, climatizare, aclimatizare; sistem propriu ori structură complexă?

– Concluzii de parcurs și perspective pentru viitor.

Desigur, este vorba de o agendă propusă inițial, provizorie și fatalmente incompletă. Contextul general, ideea demersului și obiectivele enunțate invită la reflecție și contribuții din partea tuturor celor interesați în promovarea inițiativei și de abordat semnificațiile aferente, spre definitivarea și fixarea reperelor adecvate. Atari observații sunt oricând bine-venite, mai ales acum la început, și absolut necesare spre a conferi consistența și finalitatea cuvenite proiectului prezentat. Definitivarea cât mai curând posibil a programului, stabilirea „foii de parcurs”, a datei și modalităților concrete de desfășurare a lucrărilor congresului depind de implicarea a cât mai mulți actori ai ariei de preocupări juridico-ecologice.

6. Doctrina românească de dreptul mediului, devenit și al climei, se află încă în perioada căutărilor de sine și decantărilor teoretice cuvenite. Entuziasmul inițiatorilor primelor cursuri universitare de profil și avântul manualelor aferente, mergând până la autointitulări evident excesive de „tratate”, când în realitate cele mai multe nu erau decât simple rezumate de legislație în vigoare, pare a se fi calmat. Din păcate, dacă aruncăm zgura pozitivismului dacă ne mai rămâne ceva cât a putea întocmi un caiet de seminar! Contenciosul de mediu rămâne încă diletant, jurisprudența aferentă nerelevantă, iar încercarea de a impune o revistă de specialitate a eșuat în cele din urmă. De sorginte eminamente franceză, reflecția juridico-ecologică a făcut, cu toate acestea, câțiva pași importanți pe calea unor repere proprii de manifestare și afirmare. Apariția primelor contribuții recunoscute internațional, implicarea în cercetări partajate, colaborările la revistele internaționale sunt semnele încurajatoare ale unor atari evoluții. Din păcate, mesajele sale nu rezonează suficient de structurant în planul expresiilor normative și măsurilor practice de efectivizare a unor politici publice corespunzătoare în materie. Dimpotrivă, în lascivitatea automulțumirii după aderarea la UE (2007), ne limităm efortul reglementar la conformarea obligației de transpunere în dreptul intern a exigențelor unional-europene și aceasta cu destule deficiențe și insuficiențe, după cum ne arată numeroasele proceduri de infringement aflate în curs în materie. Mai mult decât atât, în ciuda faptului că în alte ori se invocă înfiriparea constituțional legislativă a unui principiu de neregresiune de mediu, la noi reculul în privința măsurilor adoptate este larg practicat, exemplul notoriu, dar puțin denunțat, reprezentându-l chiar situația reglementării-cadru privind protecția mediului. Așadar, este de domeniul evidenței că în ansamblul său O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului reprezintă un regres flagrant în raport cu anterioara Lege nr. 137/1995 cu același obiect, elaborată după un model european întocmit sub egida Consiliului Europei și care crea toate premisele de sistematizare, raționalizare și coerență ale legislației de mediu, ale unui veritabil (viitor) Cod la mediului. Din păcate, practica păguboasă a schimbărilor cu orice preț a legilor importante de către fiecare nou venit la cârma administrativă a domeniului și-a spus și în această privință cuvântul, iar nepăsarea ulterioară i-a definitivat urmările. În orice caz, analiza necesității, oportunității și eventual căilor și formulelor de raționalizare a sistematizării (codificării) legislației de mediu se prefigurează ca o prioritate.

7. În planul dimensiunii internaționale, criza sanitară provocată de pandemia Covid-19 a relevat, fără deosebire, evidența globalizării și cea a crizei multilateralismului și expresiei sale reglementar-juridice. Atunci când umanitatea s-a confruntat pentru prima dată în istoria sa, în totalitate cu aceeași (teamă) amenințare, la acelaşi moment instrumentele forjate și aplicate după cel de al Doilea Război Mondial în jurul sistemului ONU și-au arătat din plin limitele lor. În fața constatării de facto, adăugată uneia mai demult clamată în spectrul teoretic al inadaptării crescânde a gândirii juridice tradiționale față de noile provocări globale precum pandemiile, criza migrațiilor și mai ales cele de ordin ecologic, precum schimbarea climatică și erodarea biodiversității, se ridică problema unui răspuns adecvat începând cu planul reflecției, cu speranța urmărilor practice imediate. Efortul teoretic internațional, căruia trebuie să i se adauge urgent în acest context și un demers românesc pertinent, a avansat deja, de exemplu, perspectiva unei „veritabile guvernanțe mondiale a bunurilor comune” care „nu poate fi decât una plurală, instabilă, hibridă și flexibilă”, cum ne propun autorii grupajului tematic referitor la noua abordare geopolitică, publicat în numărul 2 (2021) al Revue européenne du droit. Miza ei ar fi aceea de „a pacifica umanii fără a-i uniformiza”, cu precizarea că o guvernanță plurală „ar permite emergența unei istorii a umanității ca o  aventură comună, în căutarea unui echilibru dinamic care favorizează stabilizarea societăților în raporturile lor reciproce și fără să le «înghețe» în diferențele lor”. Criza multilateralismului e considerată drept una a unui sistem internațional în care suveranitatea statelor devine din ce în ce mai fictivă, ceea ce a determinat pe unii analiști să propună instaurarea unui „polilateralism” în scopul de a aduna în jurul mesei negocierilor și numeroși agenți nestatali, orașe, autorități regionale, ONG-uri, dar și întreprinderi, care au o influență crescândă, fără a-și găsi însă locul cuvenit în cadrul multilateralismului formalist tradițional al statelor-națiune. Ar fi vorba de evoluții în curs, care țin seama și sunt marcate de faptul evident potrivit căruia „spre deosebire de comunitatea națională, cea mondială emergentă nu are, pentru a se înscrie în durată, nici memorie colectivă, nici o istorie comună născută dintr-un trecut important”, de unde și importanța anticipării a ceea ce se petrece și se poate întâmpla în scopul imprimării unei durabilități în imprevizibil „pe măsură ce umanitatea conștientizează destinul său comun”.

8. Perspectiva asupra dimensiunii ecoclimatice a dezvoltării și rolului dreptului mediului (și al climei) în acest context se schimbă în mod fundamental. Tranziția ecologică și decarbonarea devin modelul de creștere durabilă general acceptat, iar la nivelul UE prin Pactul verde și reglementările aferente însăși strategia oficială pentru următoarele trei decenii. Acțiunea juridică intervine astfel în chiar centrul demersului de concepere și promovare a mutației civilizaționale care vizează, în același timp, statutul și semnificațiile normei de drept, deopotrivă, în câmpul acțional și în cel al cunoașterii științifice.

Este poate și principala provocare a dreptului mediului în România și în lume.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Președintele Grupului de Cercetări Științifice Interdisciplinare privind Clima – LexClima
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române

Sursa: juridice.ro

Citește și: Ziua Biodiversității