Pentru Germania protecția climei devine ocrotire a libertății. Mircea Duțu

Considerată drept cea mai importantă decizie de până acum a Curții Constituționale a Germaniei în domeniul mediului hotărârea din 29 aprilie 2021, prin care s-a estimat că obiectivele legii privind protecția climei din 2019 sunt insuficiente, respectiv că reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) cu 55% până în 2030, în raport cu nivelurile din 1990 „nu e conformă drepturilor fundamentale, în măsura în care nu sunt prevăzute exigențe suficiente pentru diminuarea ulterioară a emisiilor începând cu 2031”, a generat un adevărat „șoc” în viața publică germană și se apreciază că deschide „o nouă perspectivă juridică și ar putea avea numeroase consecințe” (cancelarul A. Merkel).

Într-adevăr, printr-o reacție rapidă și substanțială, deja la 5 mai autoritățile de la Berlin au anunțat inițierea unui proiect de lege modificatoare care să prevadă reducerea cu 65% a emisiilor peste 9 ani, apoi cu 88% în 2040 și atingerea neutralității climatice în 2045, cu cinci ani mai devreme decât se preconizase anterior! Este, totodată, un puternic semnal pentru politica și reglementările UE în materie, aflate în plin proces de actualizare, în condițiile în care Leaders Summit on Climate din 22-23 aprilie a.c. prevestește o concurență mondială a leadership-ului ecoclimatic între Uniunea Europeană, S.U.A. și China, care se anunță acerbă. Survenită în contextul în care se relansează eforturile de punere în aplicare a Acordului de la Paris privind clima, inclusiv în cadrul UE, din perspectiva COP-26 de la Glasgow din noiembrie 2021, jurisprudența constituțională germană poate da tonul în extinderea și intensificarea contenciosului climatic menit să dinamizeze, în unele cazuri, pozițiile de insuficiență a acțiunii contra schimbărilor climatice ori în altele, precum cel al României, să scoată autoritățile dintr-o letargie profundă și condamnabilă în această privință.

1. Legea federală privind protecția climei din 12 decembrie 2019 își stabilește ca scop „protejarea împotriva efectelor schimbării climatice globale”, luând în considerare consecințele ecologice, sociale și economice, prin îndeplinirea obiectivelor naționale în materie și asigurarea respectării obiectivelor europene. Ea are în vedere ca obiectiv final menținerea creșterii temperaturii medii globale cu mult sub 2⁰C peste nivelurile preindustriale și continuarea eforturilor de limitare a creșterii temperaturii la 1,5⁰C (prevăzut de Acordul de la Paris) și pe cel intern pe termen lung al atingerii neutralității climatice în 2050, angajament exprimat de Germania în cadrul Summit-ului ONU din 23 septembrie 2019 privind schimbarea climatică.

Pe conținut concret, actul normativ stabilește obiectivele naționale privind schimbările climatice, nivelul admisibil al emisiilor anuale, programul de protecție al climei și programul de urgență pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră (GES), precum și unele dispoziții instituționale.

După cum este cunoscut, regimul juridic al climei reamenajat la nivel internațional prin Acordul de la Paris din 2015 și urmările sale au generat un val de transpuneri de angajamente voluntare ale statelor în legislația națională creând un „nou drept” în numeroase țări ori consolidând măsuri deja existente. În plan european aplicarea sa a implicat o reformă a guvernanței la nivelul UE și obligația pentru fiecare stat de a adopta planuri și reglementări naționale pertinente. Într-un mare număr de țări, inclusiv neeuropene, s-au aprobat „legi privind clima” creându-se astfel un cadru juridic ce poate fi utilizat de către cetățeni, colectivitățile locale ori întreprinderi, inclusiv în context judiciar.

2. „Protejarea climei este ocrotirea libertăţii“, astfel sintetiza un jurnalist german de formaţie juridică decizia Curţii Federale Constituţionale de la Karlsruhe (în continuare Curtea) din 29 aprilie care declară prevederile Legii privind protejarea climei în parte neconstituţionale. „Decizie realmente istorică”, „deschizătoare de drumuri”, „o schimbare epocală”: asemenea caracterizări nu sunt tocmai un lucru obişnuit în presa germană atunci când vine vorba despre deciziile acestei Curţi. Pentru prima dată, se spune, ideea de „justiţie a generaţiilor (Generationengerechtigkeit) sau justiţia intergeneraţională, aşa cum am putea traduce pentru a reda fidel acest concept nu tocmai familiar juriştilor români, este consacrată juridic la cel mai înalt nivel prin interpretarea articolului 20a din Legea Fundamentală – care prevede că „statul ocroteşte fundamentele naturale ale vieţii şi animalele, asumându-şi responsabilitatea şi pentru generațiile viitoare” –, în sensul existenţei unei obligaţii constituţionale a statului de a proteja şi generaţiile viitoare de efectele schimbărilor climatice fără a transfera într-un mod injust sarcinile asupra acestor generaţii.

În condiţiile în care baza de referinţă pentru toate deciziile politice referitoare la emisiile de gaze cu efect de seră constă în „bugetul” maxim rezervat în acest sens Germaniei în conformitate cu prevederile Acordului de la Paris, iar deciziile care vor fi luate în următorii zece ani vor avea consecinţe ireversibile pe termen foarte lung, Curtea a admis că guvernul federal și coaliția majoritară în Bundestag au identificat miza fundamentală a problemei și au declanşat în consecinţă un mecanism eficient de limitare a emisiilor de seră. Deoarece însă „prevederile actuale amână în mod ireversibil sarcinile de reducere a emisiilor pentru perioada de după 2030”, generaţiile viitoare nu vor mai avea la dispoziţie „spaţiu bugetar” pentru propriile emisii dacă se va epuiza cadrul ţintelor stabilite până atunci. Or, în opinia Curţii, Legea privind ocrotirea climei nu prevede criterii cât priveşte reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră ulterior anului 2031, astfel că legiuitorul trebuie să suplinească această lacună până la sfârşitul anului 2022.

Fără a impune, aşadar, în mod direct înăsprirea obiectivelor climatice, Curtea a solicitat precizarea clară a restricţiilor în materie de emisii la care se pot aştepta copiii şi tinerii de astăzi peste zece ani şi după aceea, iar acest lucru – afirmă Curtea de asemenea în mod explicit – ar trebui să creeze presiunea necesară pentru a ajusta obiectivele climatice pe termen scurt. Veritabila noutate juridică a deciziei poate fi desprinsă pornind de la faptul că în viziunea Curţii emisiile de CO₂ de la centralele electrice, activitățile industriale, țevile de eșapament și coșurile de fum constituie consecințe ale exercitării libertăților civile, decizia urmărind atingerea unui echilibru just între „consumul de libertate” al generaţiei actuale şi restricţiile de libertate ce urmează să fie suportate de către generaţiile viitoare. Libertatea nu mai este de acum numai libertatea altor oameni din prezent, ci se extinde şi la oamenii din viitor, şi întrucât limitarea de către stat a cantităţii admisibile de emisii face ca libertatea al cărei exerciţiu are ca efect asemenea emisii să devină o resursă limitată, ea trebuie distribuită în mod just între generaţii şi, prin urmare, în timp. Pornind de la acest principiu, inovaţia juridică apreciată drept senzaţională a acestei decizii constă în calitatea procesuală activă recunoscută de Curte copiilor şi adolescenţilor în materia unor restricţii legale viitoare ale exerciţiului drepturilor fundamentale. Chiar dacă a respins cererea suplimentară a reclamanților, în principal tineri, de recunoaştere a dreptului la un „minim ecologic de subzistență”, Curtea a fixat prin decizia sa repere pentru ceea ce ar putea constitui mai departe fundamentul unui nou „contract” între generaţii, pact care nici măcar nu-i are ca părţi doar pe cetăţenii germani, câtă vreme li s-a recunoscut în mod principial dreptul la acţiune şi unor reclamanţi din Bangladesh şi Nepal, ceea ce – chiar în condiţiile fixării unui nivel ridicat al exigenţelor ce trebuie îndeplinite de reclamanţii străini – poate fi interpretat ca instituire a unui fel de drept global la acţiune în justiţie în materie climatică.

3. Jurisprudența constituţională germană continuă precedentele europene de până acum (în special pe cele olandeze și franceze), le nuanțează semnificațiile, aduce inovații și dezvoltări și, nu în ultimul rând, prin „efectul (său) de antrenament” deschide noi perspective în afirmarea contenciosului european climatic. Este de așteptat, de exemplu, care va fi impactul său în planul dreptului comparat, îndeosebi asupra mersului litigiilor franceze aflate în curs și stimulării apariției altora în alte țări. Înainte de toate, se cuvine arătat că este pentru prima dată când o curte constituțională se pronunță asupra unei traiectorii a reducerii emisiilor de GES stabilită de guvern până în 2050 (respectiv, momentul asumat pentru atingerea neutralității climatice). În concret, este vorba mai ales de a denunța absența preciziei de orice natură asupra eforturilor de depus post-2030, legea germană privind protecția climei translatând sarcina stabilirii elementelor esențiale în această privință la o decizie reglementară preconizată pentru 2025. Fundamentul hotărârii este identificat în libertățile constituționale; Curtea consideră astfel că obligațiile viitoare de reducere a emisiilor poluante privesc practic și potențial orice formă de libertate, dat fiind faptul că astăzi aproape toate activitățile umane încă, și în mod general, generează GES și că subzistă amenințarea de a vedea că după 2030 se vor impune restricții și mai severe spre atingerea obiectivelor stabilite până la jumătatea secolului. În consecință, legislatorul trebuia să ia măsurile de precauție necesare, destinate să prezerve libertatea protejată de drepturile fundamentale și să atenueze respectivele sarcini ecoclimatice. Această justificare a exigenței în termeni climatici prin respectarea libertății viitoare e o inovație adusă de jurisprudența germană în raport cu cea a jurisdicției olandeze [fondată pe dispozițiile art. 2 și 8 ale Convenției (europene) pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (în continuare Convenția europeană)] și cu atât mai mult față de decizia Consiliului de Stat francez (și mai restrânsă, întrucât nu s-a întemeiat decât pe strategia națională de emisii scăzute de carbon, adoptată în aplicarea Acordului de la Paris).

În alt plan, cel al admisibilității acțiunii și recunoașterii calității procesuale active, se acceptă demersul cetățeanului, dar se respinge o atare posibilitate pentru organizațiile neguvernamentale de mediu, invocându-se că acestora le este refuzată o atare capacitate neconferită de Carta drepturilor fundamentale a UE.

Totodată, decizia instanței de la Karlsruhe confirmă poziția olandeză invocând îndatorirea de protecție impusă statului de legea fundamentală, respectiv a vieții și integrității fizice, care vizează și pe cea împotriva atingerilor antrenate de distrugerile aduse sub orice formă mediului, oricare ar fi autorii și cauzele lor. Ea include, așadar, îndatorirea de a proteja viața și sănătatea umană împotriva pericolelor climatice și exprimă o protecție obiectivă, în sensul extinderii sale spre a privi și generațiile viitoare și a include și dreptul de proprietate și consecințele asupra bunurilor materiale. Se ajunge în acest mod la acoperirea întregului evantai al drepturilor fundamentale. Așa fiind, se merge mult mai departe decât hotărârile olandeze și cea a Consiliului de Stat al Franței, aceasta din urmă refuzând cererea reclamanților de a-și întemeia decizia pe prevederile art. 2 și 8 ale Convenției europene, ale Cartei Mediului din 2004 ori dispozițiile Preambulului Constituției.

Referitor la noile perspective deschise prin atari avansuri și inovări se impune plecat de la constatarea că instanța constituțională consideră că dacă lupta contra schimbărilor climatice nu constituie și nici nu beneficiază de o prioritate absolută în raport cu celelalte interese în joc și trebuie, în caz de conflict, să fie conciliată cu alte drepturi și principii garantate constituțional, totuși nu e mai puțin adevărat că orice activitate susceptibilă să conducă la depășirea pragului de temperatură ar putea să justifice o calificare prioritară numai dacă sunt întrunite condiții stricte, excepționale, de pildă, pe motiv de protecție a drepturilor fundamentale. Se adaugă, în același timp, că în acest context importanța aferentă exigențelor climatice va continua să crească pe măsură ce schimbarea climatică va progresa; în alt mod spus, cu timpul primatul acordat acțiunii ecoclimatice ar putea să se impună ca atare.

Curtea germană consideră, așa cum au făcut-o și instanțele olandeze, că emisiile de GES produse de alte state nu schimbă cu nimic datele problemei ci, dimpotrivă, există o obligație constituțională pentru guvern de a lua efectiv propriile măsuri în lupta contra schimbărilor climatice și de a se abține de la orice acțiune susceptibilă să incite alte state să mineze cooperarea necesară. Există, va să zică, această dublă obligație pe seama statului, ceea ce constituie o nouă dimensiune inovantă, originală a jurisprudenței germane.

Instanța de la Karlsruhe a recunoscut că legea respectivă este constituțională în privința părții referitoare la acest deceniu, partea anterioară anului 2030 în măsura în care nu poate fi relevată nicio încălcare a obligației de a acționa cu grijă și diligență a sa și chiar dacă s-ar înregistra o deficiență în raport cu calculul efectuat de consiliul german de experți în materie de mediu, pe baza evaluărilor Grupului Interguvernamental privind Evoluția Climei (IPCC), aceasta nu ar fi suficient de severă pentru a fi cenzurată în cadrul controlului de constituționalitate.

E cu totul altceva însă absența determinării ajustării traiectoriei de reducere a emisiilor după 2030, și aceasta reprezintă poate prima noutate a deciziei de față.

La toate acestea unii din primii comentatori ai hotărârii Curții germane, poate și în legătură directă cu propriile lor preocupări, au adăugat, cu titlu de „cea mai mare originalitate”, „deschiderea sa universală” rezultată din referințe la generațiile viitoare, la libertățile și drepturile acestora.

4. Prin momentul la care e pronunțată și conjunctura internațională în care intervine, natura juridică purtată, urmările imediate provocate și „efectul de antrenament” pe care îl poate genera, hotărârea Curții Constituționale a Germaniei din 29 aprilie 2021 marchează o nouă etapă în evoluția contenciosului constituțional și inaugurează cel de-al patrulea val în manifestarea sa, cu precădere în plan european. Fără a identifica conexiuni directe, cauzale nu putem ignora posibilitatea unor influențe reciproce și semnificații conjuncte cu noile poziționări din viața internațională, prin reluarea consolidată a multilateralismului ecoclimatic sub impuls american, concurența de leadership manifestată de UE și China și noile perspective deschise pentru COP-26 de la Glasgow pentru punerea în aplicare a Acordului de la Paris.

Reacția promptă și substanțială a guvernului german de conformare cu exigențele deciziei instanței constituționale, în sensul modificării și completării legii naționale privind clima în direcția sporirii considerabile a nivelului angajamentelor pentru 2030 (o reducere cu 65% a emisiilor față de 1990) și decalarea cu 5 ani în devans a atingerii neutralității climatice (2045), poate da, prin exemplaritatea „efectului de antrenament” și nu numai, un impuls important ambițiilor unional-europene în domeniu, mai ales că legislația, strategiile și planurile de concretizare ale obiectivului Pactului verde sunt în plin proces de elaborare și adoptare. De asemenea, în spiritul precedentelor europene, ca o continuare a semnificațiilor lor, prin adăugarea unei plusvalori, cea a perspectivei constituționale se consolidează și extinde recunoașterea jurisprudențială a unei obligații generale de acțiune împotriva schimbării climatice, atenuării producerii acesteia și adaptare la efectele sale, fondată pe un principiu general de drept. Constatând că există un obiectiv constituțional de luptă împotriva schimbărilor climatice, care decurge din prevederile legii fundamentale și se concretizează prin legea contestată, Curtea deplasează fondul problemei pe încălcarea drepturilor fundamentale ale generațiilor viitoare. Modul în care legislatorul se achită de această obligație e la discreția sa. În același timp, se reține că statul are și o obligație de a lupta împotriva schimbării climatice, iar instanța subliniază o necesitate constituțională de a acționa în acest sens la nivel național și de a se abține de la acțiuni susceptibile a incita alte state de a submina cooperarea internațională în vedere atingerii respectivului obiectiv. Se consideră că, în acest context, chiar dacă acțiunea legislativului nu e manifest neadecvată obiectivului constituțional de neutralitate carbon, totuși, dispozițiile legii privind clima încalcă principiul proporționalității potrivit căruia atingerea acestui obiectiv trebuie să se facă într-un mod care să implice o mai mare respectare a drepturilor fundamentale. Din această perspectivă, se constată deci că dispozițiile contestate aduc atingere libertății reclamanților și impun în mod ireversibil pentru perioada post 2030 sarcini considerabile privind reducerea emisiilor de GES. Se face astfel un nou pas important în direcția constituționalizării problematicii climei în dreptul comparat, care permite și impune judecătorului să aprecieze conformitatea legii privind schimbarea climatică cu normele (fundamentale) constituționale al căror obiect e mediul.

Poziția jurisprudențială constituțională germană confirmă practica în materie, îndeosebi franceză, potrivit căreia invocarea implicită ori explicită a argumentului climatic permite judecătorului fie să aprecieze conformitatea unei atingeri aduse unui drept constituțional de primă generație, fie să aprecieze o diferență de tratament față de principiul de egalitate în fața legii ori cea a sarcinilor publice.

Referitor la obligația de abținere în a incita la subminarea acțiunii ecoclimatice a altor state, reținută de jurisprudența germană, ea se situează în consonanță cu deciziile Consiliului Constituțional francez care subliniază că, în virtutea valorii constituționale a protecției mediului, cu acest titlu legislatorul este întemeiat să țină cont de efectele pe care activitățile din Franța poate să le aducă mediului în exterior, raționament care, s-a considerat în doctrină, ar putea fi extins în privința reducerii emisiilor de GES, din moment ce impactul lor negativ asupra mediului este astăzi cert. Avântul și diversificarea contenciosului climatic și atitudinea creativă, îndrăzneață a judecătorului în interpretarea și aplicarea legii în favoarea acțiunii împotriva schimbării climatice dau speranțe pentru evoluțiile din planul reglementării și a demersului practic în domeniu, dar generează și îngrijorări mai ales din partea responsabililor majori în acest sens. Este semnificativ într-o atare privință „conflictul juridic și bătălia politică” generate în Franța de dezbaterea proiectului de lege de modificare a art. 1 al Constituției în vederea introducerii obiectivelor ecoclimatice în textul acesteia. Dacă Adunarea Deputaților a votat formula că Franța „garantează prezervarea mediului și a diversității biologice și lupta împotriva dereglării climatice”, Senatul a eliminat „garantează”, lăsând numai „prezervă” și a înlocuit „lupta” cu „acțiunea”, denunțându-se posibilitatea de a impune puterii publice o „cvasiobligație de rezultat” cu consecințe asupra acțiunii și răspunderii care tinde să devină „prea grea și imprevizibilă” și, nu în ultimul rând, a conferi „o putere excesivă judecătorului”. Dincolo de orice și astfel, decizia în cauză reprezintă un impuls general pentru procesul de structurare a dreptului climei, atât în plan jurisprudențial, cât și reglementar, dintr-o perspectivă constituțională. Unul pe care îl așteptăm să se manifeste și în România, prin inițiative pertinente, deopotrivă în plan legislativ, jurisprudențial și în cel al politicilor publice.

Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Președintele Grupului de Cercetări Științifice Interdisciplinare privind Clima – LexClima
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române

Sursa: juridice.ro

Citește și: 12 șefi de Curți de Apel (din cele 16 existente în România) se revoltă împotriva Ministrului Stelian Ion